한국의 이민자 참정권 현황

한국의 체류외국인 규모가 120만명에 육박하고 있다. 이는 대한민국 전체 인구의 2.3%에 해당하는 규모이다. 그런데 이들이 아무리 한국의 노동시장에서 열심히 일하고, 세금도 내고, 아이들을 학교에도 보내는 등 일반 내국인과 다름없는 일상적인 삶을 보낸다고 할지라도 그들에게는 자신이 생활하는 지역공동체의 이익을 대표하는 정치인을 위해 마음껏 투표를 할 권리가 보장되어 있지 않다. 그럼에도 불구하고 현행법령상 등록외국인들도 그 지역의 주민으로서 법령이 정하는 바에 의하여 소속 지자체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와 균등하게 행정의 혜택을 받을 권리를 가지고 소속지자체의 비용을 분담하는 의무를 지도록 되어 있다(지방자치법§13, §14). 또한 주민세 등의 납세의무도 인정하고 있다.

이와 관련하여 대한민국 헌법(§6)은 외국인은 국제법과 조약이 정하는 바에 의하여 그 지위가 보장된다고 규정하고 있으며 세계인권선언(제2조제1항)에서는 모든 사람이 인종, 피부색, 성, 언어, 종교, 정치적 또는 기타 견해, 민족적 또는 사회적 출신, 재산, 출생 기타의 지위 등에 따른 어떤 종류의 구별도 없이, 이 선언에 제시된 모든 권리와 자유를 누릴 자격이 있다고 규정하고 있다. 그리고 ｢시민적‧정치적 권리에 관한 국제규약｣, ｢경제적 ‧ 사회적‧문화적 권리에 관한 국제규약｣에도 ｢세계인권선언｣과 유사한 내용을 규정하고 있다. 그렇다면 헌법상 이민자에게도 참정권이 평등하게 보장된 것으로 해석할 수 있으나 이와 관련하여 헌법재판소(’94.12.29, ’01.11.29 결정)는 기본권의 보장에 관한 각 헌법규정의 해석상 국민과 유사한 지위에 있는 외국인도 기본권의 주체가 될 수 있으며, 따라서 인간의 존엄과 가치, 행복추구권은 인간의 권리로 외국인도 주체가 될 수 있고, 평등권도 인간의 권리로서 외국인이 권리 주체가 될 수는 있지만 다만 참정권 등에 있어서는 성질상 제한 및 상호주의에 따른 제한이 있을 수 있다고 해석함으로써 외국인에 대한 참정권의 제한을 인정하고 있다.

지방자치법 제13조의 3에 의한 ｢조례의 제정 및 개폐 청구｣는 19세 이상의 주민으로 하고 있으나, 기준이 되는 주민 총수를 ‘주민등록표에 의한 조사’로 규정하여 외국인은 제외하고 있다. 또한 ｢공직선거법｣, ｢주민투표법｣ 및 ｢주민소환에 관한 법률｣ 에는 20세 이상의 주민으로 주민등록이 되어있는 자가 할 수 있도록 되어 있으므로 거주외국인은 원칙적으로 제외되며, 다만 영주권을 가지고 3년 거주요건 등 일정 요건을 충족할 경우에만 예외적으로 인정하고 있는 정도이다.

사실 우리 사회가 영주 요건을 갖춘 외국인에게나마 지방선거 투표권을 부여하는 정도의 참정권을 주는 것도 꽤 오랜 논의를 거쳐서 비로소 이루어진 일이다. 그리고 애초에 외국인에 대한 지방참정권 부여 문제도 국내 거주외국인 자체에 대한 관심에서 비롯되었다기 보다는 재일한국인에 대한 일본정부의 참정권 부여 문제를 우리 정부가 요구하면서 비로소 우리들의 관심 대상이 되기 시작했다. 그 후 1999년 9월 우리 정부가 국내 장기거주외국인에게 지방선거 투표권을 부여하겠다는 방침 표명 이후 2005년 6월 30일 국회에서 공직선거법 개정안이 통과되고, 2005년 8월 4일 법률 제7681호로 공포되면서 영주자격을 가진 외국인들에게 지방선거 투표권이 비로소 부여된 것이다. 공직선거법 제15조는 선거권에 대하여 “19세 이상으로서 제37조제1항에 따른 선거인명부작성기준일 현재 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 그 구역에서 선거하는 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거권이 있다.<개정 2009.2.12>고 규정”하고, 제1호에서 먼저 “해당 지방자치단체의 관할 구역에 주민등록이 되어 있는 사람”을 전제하고, 이어서 제3호에서 「출입국관리법」 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 같은 법 제34조(외국인등록표 등의 작성 및 관리)의 규정에 따라 해당 지방자치단체의 외국인등록대장에 올라 있는 사람을 규정하고 있다. 말하자면 우리나라에서 외국인이 참정권으로서의 투표권을 가지기 위해서는 영주체류자격을 취득하고 당해 지방자치단체의 외국인등록대장에 등재되어야 한다.

투표권이 이 정도로 제한되어 있는 정도이니 하물며 거주외국인들에게 피선거권이 부여되어 있지 않은 것은 너무나도 당연한 일이다. 공직선거법 제16조(피선거권) 제3항은 “선거일 현재 계속하여 60일 이상(공무로 외국에 파견되어 선거일전 60일후에 귀국한 자는 선거인명부작성기준일부터 계속하여 선거일까지) 당해 지방자치단체의 관할 구역 안에 주민등록(국내거소신고인명부에 올라 있는 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)이 되어 있는 주민으로서 25세 이상의 국민은 그 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 피선거권이 있다”고 규정함으로써 거주외국인의 피선거권을 제한하고 있다. 또한 선거운동과 관련하여서도 제60조(선거운동을 할 수 없는 者) 제1항 제1호는 “大韓民國 國民이 아닌 者”는 선거운동조차 할 수 없도록 하고 있다. 따라서 2009년 12월 현재 다문화사회를 부르짖는 대한민국에서 이민자의 참정권 수준은 전체 체류외국인 1,168,477명 중에서 겨우 1.9%인 22,466명의 영주자격 외국인들만이 겨우 자신들이 거주하는 지역사회에서 자신들의 이익에 따라 자기 목소리를 낼 수 있는 정도에 불과한 현실이다. 이것이 다문화사회를 지향한다는 오늘날 한국사회가 보여주는 이민자에 대한 포용성의 현주소이며 한계이다.

외국의 이민자 참정권 현황

그러나 오늘날 세계적으로 이민자들에게 참정권을 허용하는 제도는 EU를 포함하여 뉴질랜드, 칠레, 이스라엘 등 많은 국가들이 채택하고 있으며 점차 확대되고 있는 추세에 있다. 이것은 거주 외국인들에게 투표를 허용함으로써 사회 내에 잠재된 불만과 갈등을 제도권 내로 수용하는 채널을 만들어가는 것이 중요하다는 것을 인정한 것이다. 이민자들이 거주국에서 만족스럽고 건전한 체류생활을 영위하기 위해서는 자신이 사는 지역공동체의 일원이라는 정체감을 형성함으로써 공동체에 동화되도록 만들어 주여야 한다.

사실 미국의 경우에도 헌법상 비시민권자들에 투표권을 허용하고 있지만 이것이 제도적으로 도입되고 확산되기 시작한 것은 1991년에 미국 수도 워싱턴에서 히스패닉계를 중심으로 발생한 폭력사태 때문이었다. 2004년 워싱턴시는 미국 시민권자가 아니라도 지역선거에 투표하는 권리에 대한 법안을 도입을 검토하기 시작했고 이와 같은 추세는 점차 미국 전역으로 확산되고 있다.

각국의 이민자 참정권 현황

출처: The Immigrant Voting Project

이민자 참정권 논거

1) 다문화 공생의 민주주의 원칙

오늘날 한국사회의 주요 화두 중에 하나는 다문화공생이다. 인종과 문화가 다르고 삶의 양식과 수준이 달라도 서로의 차이를 인정하고 존중하며, 서로를 배려하고 더불어 함께 살아가는 지혜가 바로 개인과 공동체의 삶을 아름답게 하고 발전시키는 원동력임을 다 같이 합의하는 것이다. 오늘날 한국사회의 이민자들도 내국인과 동등하게 민주주의 공동체의 사회경제적 발전을 위해서 노력하고 희생하는 구성원이며 우리 사회의 정당한 주민이다. 이들은 내국인과 마찬가지로 정부에 세금도 내고 자녀를 학교에 보내는 등 동일한 일상을 살고 있다. 따라서 이들이 공동체의 주민으로서 자신들의 이익과 가치를 표출하는 정치적 통로로서 투표권 등의 참정권 행사하도록 하는 것은 민주주의 원칙에 따른 당연한 선택이 되어야 한다.

國籍만이 개인의 공동체 구성원 여부의 절대적 근거가 될 수 없다. 지역사회의 주민으로서 법을 준수하고 지역사회를 위해서 건전하게 일상을 살아가면서 세금을 내는 등 주민으로서의 책임을 다하고 있다면 자신의 정당한 목소리를 낼 수 있도록 해야 한다. 한국사회가 이 땅에 사는 모든 이주민들에게 공동체 사회의 법과 규칙에 복종하고 따를 것을 떳떳하게 요구하려면 이들에게도 공동체 운영에 참여할 수 있는 권리를 마땅히 주어야 한다. 민주주의 원칙의 공정한 적용을 통해서 우리 사회가 존재하는 이유를 스스로 지켜낼 수 있다.

또한 다문화 공생사회에서 이민자는 우리 사회를 파괴하는 요소가 아니라는 것은 이미 모두가 다 알고 있다. 이민자들은 우리 사회에서 내국인들이 꺼려하는 저임금 3D 업종에서 경제발전의 중요한 역할을 감당하고 있다. 오히려 다양한 문화와 삶의 양식을 통해서 우리 사회의 삶의 질을 풍부하게 하고 더욱 다원화된 사회로 이끌어가는 중요한 역할을 하고 있다. 이민자의 참정권에 반대하는 사람들은 이민자들이 이 사회의 진정한 구성원으로서 참정권을 원한다면 국적을 취득하면 될 것이 아닌가라고 반문한다. 그러나 전세계적으로 이민자들이 급증하고 그 형태도 다양해지는 오늘날 어렵고도 시간이 많이 걸리는 국적 취득만이 해당 사회 구성원이 되어 투표권을 행사하는 유일한 방법은 아니며 또한 지혜로운 사회통치 메카니즘이라고 할 수 없다. 오히려 국적취득을 고집하는 것은 이민자들의 원할한 사회통합을 저해할 수 있다. 투표 등의 참정권 행사를 통하여 시민으로서의 권리와 의무 및 책임을 함양하고 공동체의 구성원으로서의 정체성을 함양하는 좋은 기회를 가지게 한다. 이러한 훈련을 통하여 원만한 국적취득 및 귀화과정을 유도할 수 있다.

2) 차별없는 정의로운 사회

정의로운 민주주의 사회는 어떠한 이유에 근거한 차별과 편견이 없는 사회이다. 오늘날 우리 사회의 외국인혐오주의와 멸시의 문화적 편견과 다양한 제도적인 차별을 극복하는 길은 이들 소수자의 이해가 투표 등의 민주주의적인 절차를 통하여 정당하게 표출되도록 해 주는 것이다. 우리 사회의 이민자들이 현실에서 경험하는 어려움의 핵심은 이들이 세금을 내고 주민으로서의 모든 의무를 다하고 있음에도 불구하고 투표권이 없다는 사실이 아니라 이들의 정당한 권리와 자유를 억압하는 차별이 우리 사회에 존재한다는 것이다. 열심히 일하는 만큼 공동체가 나누어주는 정당한 과실을 누리지 못하고 오히려 박탈당하고 있다는 불만이 누적되면 우리 사회는 장차 더욱 큰 어려움에 처할 수 있다.

이민자 참정권 반대론자들은 이에 대해 이민자들은 공동체에 대한 충성심이 약해서 국가와 사회 전체의 이익을 대변하지 못하고 분파적이거나 자신들의 특수이익만을 추구할 가능성이 많다고 한다. 만약 이들에게 그러한 권리를 부여하면 불법체류자들에 대한 공공부조 등을 허용하는 법안에 찬성하는 등 오히려 전체 사회의 이익을 저해하는 요인이 될 것이라고 우려한다. 그러나 이미 이민자들에게 투표권을 허용한 선진국의 경우를 보면 이민자들도 내국인들과 마찬가지로 그 내부에 다양한 이익이 상호 충돌하고 존재하는 집단으로서 자유로운 민주주의 투표가 허용될 경우 정치적 균형이 자연스럽게 이루어지고 있다는 사실을 보여주고 있다.

3) 공동체 상호이익을 지켜내는 역할

국경을 초월하여 활발한 이주가 이루어지는 오늘날에는 이주민의 삶과 내국인의 삶이 상호 긴밀히 연관되게 되었다. 오늘날 많은 사람들은 외국인근로자들이 내국인들의 일자리를 뺏어가고 있다거나 또는 이들로 인해 근로자들의 임금수준이 하향화하고 있다고 불평한다. 그러나 냉정하게 살펴보면 이미 이들이 없이는 우리 경제와 산업 그리고 우리의 삶은 더 이상 지탱할 수 없게 되어 있다. 이들에게 정당한 권리를 주지 않고 불리한 위치에 살게 함으로써 과연 우리가 얻을 수 있는 것이 무엇인지 인식하여야 한다. 많은 내국인이 이미 이민자들과 동일한 삶의 양식을 공유하면서 차별적 임금과 삶을 살아가고 있다면 오히려 이들에게 자신들의 이익을 방어할 수단을 마련하여 줌으로써 전체 사회의 건전한 발전을 도모할 수 있을 것이다.

결론: 이민자 참정권을 위한 연대의 필요성

6.2 지방선거가 끝났다. 이번 선거에서는 이주민 참정권과 관련하여 결혼이민자 즉 이미 한국국적을 취득한 후보들이 논의되었다. 엄격하게 논의하면 이들은 이미 외국인이 아니다. 이주민이긴 하지만 이미 한국국적의 사람이다. 지난 지방선거에서 중국동포들도 선거운동에 참여하고 이제는 유권자운동을 벌이고 했던 일이 있었는데 엄격하게 얘기하자면 현재 대한민국의 법률로서는 그럴 자격이 있는 사람은 결혼이민자와 국적회복하거나 이미 귀화한 사람들 뿐이다. 당시에 열렸던 한 집회에서 “국내 체류 이민자 110만여 명 가운데 중국 동포가 절대 다수를 차지하고 있지만 현 집권당과 제1야당의 지방선거 의회 의원 후보에는 중국 출신이나 동포들이 한 명도 없다”며 유권자운동을 벌였다고 한다. 원칙적으로 얘기하면 현재의 법체계 하에서는 110만여명의 체류이민자와 그 중에 다수를 차지하는 방문취업 중국동포들의 이익을 대변하는 후보도 낼 수 없고, 투표도 할 수 없고, 선거운동도 할 수 없다. 물론 귀화한 이들이 장기거주외국인 즉 이민자들의 이익을 대변할 수는 있다. 그러나 이민자들의 투표권이 제한된 상황에서 이들 귀화 후보자들이 이민자들의 이익을 위해서 과연 얼마나 열심히 뛸 수 있을까?

최근 전 세계적으로 경제 상황이 어렵고 이로 인해 각국이 이민에 대해 보수적인 입장을 취하고 있다. 이런 상황에서 우리 한국사회가 이민자들의 참정권을 논의한다는 것은 분명 어려운 일이다. 그러나 우리 사회가 저출산 고령사회로 진입하고 지속가능한 발전을 위해서는 엄청난 규모의 이민자 인력자원이 요구되고 있는 상황에서 언젠가는 이민자들의 참정권 문제가 제기될 것이다. “미래는 준비하는 자들의 것이다”라는 말이 있다. 오늘을 살아가는 한국사회의 이주민, 특히 그 많은 고통과 어려움 속에서도 모국에서 묵묵히 자신들의 삶을 살아가는 방문취업 동포들을 포함한 중국동포들은 조만간 우리 모두가 재외동포(F-4) 자격으로 처지가 변화하는 때가 다가오고 있음을 잘 인식해야 한다. 그리고 언젠가 이 땅에서 중국동포들의 안정적인 장기체류가 가능한 그날이 올 때, 우리들의 이익을 분명히 대변하는 대표자를 잘 뽑아서 국가와 동포사회의 발전을 위해 열심히 일할 수 있도록 지금부터 준비를 해야 한다.

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