정부의 재개발정책의 문제점과 대안

서경석목사(한기총 재개발문제대책위원장)

1. 왜 재개발 정책이 문제되는가?

그동안 도시 재개발 과정에서 가난한 원주민과 세입자는 항상 대책없이 내쫓겨야 했다. 다만 용산참사 이후 정부가 도시 및 주거환경 정비법을 개정하여 조합이 세입자의 주거 및 이주대책을 마련하게 하고 주택공사 등은 조합이 요청할 경우 공공임대주택을 세입자 주거안정을 위한 순환용 주택으로 제공하도록 했다. 그러나 가난한 원주민들은 여전히 그 지역을 떠나야 한다. 서울시 길음 뉴타운의 경우 원주민과 세입자가 재개발 후 재정착을 한 비율은 17%에 불과하고 나머지 83%는 전부 내쫓겼다. 시세대로 집을 팔 수 있으면 괜찮은데 시세의 반값 혹은 기껏해야 6-70%만 받고 나가야 했기 때문에 내쫓겼다는 표현이 맞는다.

이점은 신도시 재개발 지역도 마찬가지다. 김포지역이 어느 날 김포-한강 신도시 개발지역으로 지정되었다. 처음에는 사람들이 신도시가 된다며 좋아했는데 알고 보니 그게 아니었다. 주민들의 경우 주택보상가나 토지보상가가 시세의 60-70%에 불과한데다 세금을 부과해야 하기 때문에 재산이 반토막이 된다. 그래서 이들 원주민 중 신도시 안에서 재정착하는 사람은 20%가 채 되지 않는다. 그런가하면 다른 지역으로 가려고 해도 마땅한 대안을 찾기 어렵다. 그리고 농민들은 농지를 구하지 못한다.

신도시 재개발 지역의 교회들은 더 큰 고통을 겪는다. 자기 건물이 없는 60여개의 임대교회는 이사비용만 받고 흔적도 없이 사라졌고 자기 건물이 있는 23개의 교회는 보상가가 시세의 60% 밖에 되지 않아 그 돈으로는 보상가의 네 배나 되는 종교부지를 구입할 수 없었다. 그나마 2-3개 교회가 빚을 내어 종교부지를 구입할 수 있었지만 그나마 건축비는 대책이 없는 상황이다. 그렇게 되니 교회들이 대책위원회를 구성해서 이 문제 해결을 위한 운동에 나서게 되었다. 그러나 보상액은 상당부분 교회장소를 빌리고 인테리어 하는 금액으로 소진되었다. 그래서 이미 세 교회는 종교부지를 포기하였고 나머지 교회들도 비슷한 처지가 되고 있다. 그리고 교인들도 뿔뿔이 흩어져 임대교회로 전락하고 있다.

우리나라의 신도시 개발이 이렇게 된 것은 1981년 전두환정권이 들어서면서 권력의 정통성이 흔들리는 것을 막기 위해 미주택자를 위해 5백만호의 주택을 지어주겠다고 공약하고 택지를 원활하게 공급하기 위해 택지개발촉진법을 만들었기 때문이다. 그리고는 정부예산을 한 푼도 들이지 않고 개발이익만 가지고 신도시를 짓는 일을 시작했다. 개발이익의 극대화를 위해 보상가를 턱없이 싸게 하니 원주민은 거의 다 내쫓길 수밖에 없다. 전두환정권 이후 역대정권들이 이러한 개발방식을 진작에 고쳤어야 했지만 이 제도를 고치는 일을 등한히 해 왔다.

이 때문에 작년에는 기독교시민단체인 <기독교사회책임>이 지역주민들, 지역 목회자들과 함께 일곱 차례나 길거리에서 집회를 했다. 그중 세 번은 도로교통법, 집시법까지 위반을 하면서 길거리에 드러눕기도 했다. 재개발 지역의 목회자들이 이 문제를 가지고

국회의원, 토지공사 등 관련자들을 찾아다녔지만 그런 일들이 다 소용없음을 알게 되자 결국은 다 같이 힘을 모아 재개발 정책의 틀을 바꾸는 것 이외의 다른 길은 없음을 알게 되었기 때문이다. 그리고 그 결과로 금년에는 한기총 내에 <재개발문제 대책위원회>가 결성되어 한국교회가 재개발문제를 해결하는 일에 직접 나서게 되었다.

2. 그동안 도시 재개발 정책과 세입자대책은 어떻게 변천되어 왔나?

(1) 60-70년대의 무대책 철거방식

1960년대에 산업화와 도시화가 진행되면서 公共은 戰禍와 빈곤으로 인해 무질서하게 형성된 도시공간의 정비 필요에 따라 불량 무허가주택의 정비를 명분으로 주택재개발사업을 시작하였다. 그런데 주택재개발사업 대상지역에 존재하는 주택은 대부분 물리적으로 불량하고 노후되어 있었고, 그 결과 정상적인 주택의 주거비를 지불하기 어려운 월남 피난민, 농촌에서 유입된 소득층 등 사회․경제적 수준이 도시 평균에 비해 현저하게 낮은 계층이 이 지역에 집단적으로 거주하였다. 낙산, 남산, 노고산, 동소문동, 현저동, 금호동, 도화동 일대, 4대문 외곽지역, 해방촌 등이 여기에 해당한다.

그런데 이러한 불량노후주택의 재개발은 도시 내 저소득층이 겨우 부담할 수 있는 값싼 주거지역을 철거하는 결과를 낳았고 이에 따라 저소득층은 교외지역으로 축출되거나 도시내부의 더욱 열악한 주거지로 쫓겨나지 않으면 안 되었다. 이에 따라 광주대단지, 안양천변, 중랑천변, 부천, 시흥지역 등이 서울에서 밀려난 저소득층의 집단 거주지역이 되었다.

70년대에 들어서서 광주대단지 소요 사태 등 재개발사업에 대한 저소득 주민들의 저항이 커지자 정부는 공동체 파괴를 최소화하고 주민의 재정착율을 높이겠다며 현지개량 방식으로 재개발사업 방식을 변화하였다. 여기에는 유신체제에 따른 대국민 회유의 필요성도 작용했다고 볼 수 있다. 이러한 현지개량 방식은 公共이 부담하여 공공시설과 도로, 상하수도 등의 기반시설을 일정한 수준으로 정비해주고 주민들은 기반시설 정비에 맞추어 주민 자력으로 주택을 보수, 증축, 개축하는 방식을 의미한다. 이러한 현지개량 방식의 도입에 따라 지역주민들의 공동체를 최대한 유지하고 주민들의 부담능력에 맞는 중저층 주택의 공급과 질적 수준의 제고를 통해 주거환경을 개선함으로서 주민들의 재정착을 최대한 보장할 수 있어 도시재생의 개념을 실현할 수 있을 것으로 기대되었다. 그러나 이 현지개량방식은 몇 가지 문제점을 내포하고 있었다.

첫째, 公共의 재원부족으로 낙후지역의 공공시설 및 기반시설을 충분히 정비하지 못했다. 둘째, 주민들의 낮은 자금 조달능력과 작은 토지, 그리고 토지의 소유권 불완전 문제로 주택개량이 충분히 이루어지지 못했고, 결과적으로 의도했던 만큼 주거환경의 질적 향상이 이루어지지 못했다. 셋째, 기반시설 설치와 도로 확보 및 신설과정에서 일부 주택의 철거가 불가피했는데 철거주택의 가옥주나 세입자에 대한 보상과 주거안정 대책이 부실하여 민원이 적지 않았다. 넷째, 기반시설과 공공시설, 그리고 주택의 질적 수준이 개선된 경우에는 임대료가 높아져서 저소득 세입자는 높은 임대료를 부담할 수 없이 다시 쫓겨나게 되어 공동체의 붕괴가 재연되었다.

결국 60-70년대의 재개발 사업은 ″公共의 재정투자를 전제로 저소득층에 대한 임대주택을 공급하여 주지 않는 한 성공할 수 없다″는 교훈을 남긴 셈이 되었다.

(2) 80년대 이후의 합동재개발, 세입자 딱지와 이주대책비

80년대의 재개발은 공공의 재정투자를 통한 방식이 아니라 민간자본을 재개발사업에 끌어들여 도시정비를 도모하는 소위 합동 재개발사업의 방식으로 진행되었다. 분양가 상한제로 서울 등 대도시에서 아파트의 신규공급이 중단되자 재개발사업이 재차 시행되었다. 재개발 사업을 하는 민간 건설업체에게는 분양가 상한제가 적용되지 않아 가격규제가 없었기 때문에, 그리고 지하철 2호선 개통과 86년 아시안게임과 88올림픽에 따른 도시정비의 필요성에 따라 재개발사업의 열풍이 일어났다. 민간 건설업체와 주민이 함께 사업을 시행한다는 이유로 합동 재개발사업이라 명명된 재개발사업은 서울시내 불량 주택지역을 대대적으로 철거하여 저소득층의 주거지가 사라지게 되었다. 그리하여 公共은 재개발사업과 관련된 부담을 거의 하지 않으면서 판자집을 헐고 번듯한 아파트로 도시공간을 가득 채우는 성과를 이룩하였다. 당시 서울시는 지하철 2호선 건설, 목동개발 등의 부담으로 재개발사업에 예산을 투입할 여력이 부족했고 민간자본과 토지 소유주의 이익 극대화가 추구되면서 도시 저소득층의 주거지 파괴가 확산되었다. 3저 호황에 따른 부동산 경기과열이 더해지면서 임대료 상승을 감당할 수 없어 자살자가 속출하였고, 1989년 경실련은 자살한 17세대의 합동위령제를 거행하기도 하였다. 그리고 이 시기에 서철협, 전철협, 전빈련 등이 결성되면서 재개발사업이 사회적 계층갈등의 기폭제로 작용하였다.

저소득 세입자의 저항이 거세지자 정부는 조합이 세입자에게 방 한칸 입주권, 3개월 분의 이주대책비 등을 지급하도록 재개발사업 시행규칙을 개정하고 1989년 서울시는 재개발 지역 내에 세입자용 임대주택 건설을 시도하였다. 그러나 1980년대 公共의 투자부족과 세입자 대책이 부재한 상태에서 재개발사업을 민간자본의 참여로 이루려는 접근이 이루어지면서 재개발지역은 끊임없는 사회적 갈등의 진원이 되어 왔다.

90년대에 들어서서 신도시 개발과 재건축사업으로 재개발사업은 세인의 관심에서 멀어졌지만 여전히 재개발사업이 지속되면서 저소득층의 삶을 더욱 고달프게 만들었다. 이러한 상황에서 정부는 1989년 도시 저소득층의 주거환경 개선을 위한 특별조치법의 제정, 재개발 임대주택 제도의 도입, 순환 재개발의 도입, 2002년 도시 및 주거환경 정비법, 2006년 도시 재정비 촉진을 위한 특별법 등의 법령과 제도개선안을 대책으로 내어 놓았으나 법제의 비현실성, 부족한 예산, 구체적인 대안의 부족 등으로 실효를 거두지 못하였다.

더욱이 2천년대에 들어서서는 재개발지역에 뉴타운 사업이라는 새로운 개발열풍이 몰아쳐 도시공간에 얼마 남지 않은 저소득층은 물론 차상위 계층의 보금자리까지 위협을 받고 있다. 그리하여 이제는 재개발사업의 방식에 대한 근본적인 변화가 불가피하게 되었다.

(3) 현재의 세입자대책과 문제점

현재의 세입자 대책은 법적 정비차원에서는 많은 변화와 발전이 있어왔다. 현재의 세입자 대책에는 첫째로 토지보상법에 의한 주거이전비의 지급이 있으며 이 지원은 주택 재개발사업과 주거환경개선 사업에 적용되고 있다. 둘째로는 재개발사업으로 인한 철거세입자의 주거대책의 일환으로 1989년 서울시가 임대주택을 제공하기 시작했으며 주택공급에 관한 규칙 제32조에 근거 2004년부터는 전국적으로 적용되었다. 임대주택의 공급량과 규모는 다음과 같다.

구분
임대주택 공급량
임대주택 공급규모
대상주민

주택재개발사업
총 공급세대수의 17% 이하
주거전용면적 40㎡ 이하가 전체 임대주택의 40% 이하
지구 내 해당세입자

주택재건축사업
증가한 용적률의 30-50% 공급
주거전용면적 60㎡ 이하
무주택 세대주

주거환경 개선사업
총 공급세대수의 30% 이하
주거전용면적 40㎡이하가 전체 임대주택의 50% 이하
지구 내 가옥주 및 해당 세입자

재정비촉진사업
증가하는 용적률의 75% 이하
주거전용면적 85㎡이하가 전체 임대주택의 50% 이하
무주택 세대주

세 번째로 순환정비방식이 의무화되었다. 2009년 5월 도시 및 주거환경 정비법이 개정되면서 정비구역을 순차적으로 정비하는 방식이 의무화되었다. 정비구역에 새로 건설한 주택 또는 주변의 이미 건설된 주택에 정비사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자가 임시로 거주하게 하는 방식이다.

네 번째로 2006년 12월 도정법이 개정되면서 주택재개발 사업과 주거환경 개선사업의 경우 세입자에게 임시수용시설이 제공될 수 있게 되었다.

이러한 제도적 정비는 특히 용산참사 이후 많이 이루어진 셈이다. 그러나 公共의 재정투자가 거의 이루어지지 않아 도시정비사업 지구 내 세입자 등 사회적 약자의 주거 및 생활안정대책은 여전히 외면되고 있다. 재개발 임대주택 제도의 도입이니 순환재개발의 도입이니 하는 실속 없는 전시성 행정대책만을 언론 면피용으로 제시했을 뿐이다. 그리고 公共은 세입자 대책에 대한 법적기준을 정비하기는 하였으나 저소득층의 주거불안정 문제를 조합에게 맡겨 놓고 세입자와 조합 간의 갈등이 발생했을 때에만 사후적으로 개입하고 있다.

3. 앞으로 재개발 정책은 어떻게 되어야 하나?

이제는 가난한 주민들이 재개발과정에서 억울하게 내쫓기는 일이 없도록 제도를 선진국형으로 바꾸어야 한다. 무조건 철거한 후에 재건축하는 방식은 반드시 주택가격을 상승시켜 내쫓기는 사람들이 생기기 때문에 재개발을 원주민의 재정착을 전제로 한 도시재생 방식으로 바꾸어야 한다. 이미 선진국들은 원주민과 세입자의 재정착을 최우선적으로 고려하는 도시개발 방식으로 바꾼 지 오래다.

미국은 이미 1960년대에 재개발사업의 파라다임을 사회적 약자보호를 최우선시하는 기조로 전환하였다. 60년대 미국의 존슨 정부는 ″위대한 사회(the Great Society)″를 내세우며 대도시 불량주택 지구를 재개발하는 과정에서 흑인을 중심으로 한 소수민족 집단의 집단적인 저항에 직면하자 사회적 약자의 권익옹호를 최우선으로 하는 폴 다비도프(P. Davidoff) 옹호주의적 계획개념으로 전환하였다.

또 일본의 경우에는 1990년대 일본 열도가 부동산 개발붐의 소멸로 잃어버린 10년을 겪으면서 도시내부의 부동산 개발이 차선책으로 추진되었고, 이에 따라 사회적 갈등이 심화되었다. 이 때 일본은 借地借家法을 제정하여 민법의 재산권 중심의 권리개념을 수정하여 임차인의 권리를 인정하였다. 그리고 구분소유법 64조에 ″재건축에 대한 합의″ 사항을 만들어 임차인의 거주안정을 위한 사업시행자의 의무, 임차인 거주안정 계획의 인정, 임차인의 거주안전 확보를 위한 공공임대주택 입주 등을 규정하였다. 이렇게 선진국들이 충분히 할 수 있는 일을 우리라고 못할 이유가 없다.

그렇다면 재개발 정책을 어떻게 고쳐야 하는가?

첫째로 재개발에 대한 근본적인 철학의 변화가 있어야 한다. 이제는 원주민의 재정착을 최우선시하는 재개발이 되어야 한다. 가난한 주민들을 내쫓는 재개발이 아니라 모든 주민들이 조화롭게 살아가는 재개발이 되어야 한다. 기존건물을 싹쓸이로 철거하고 전부 새로 신축하는 방식으로 가지 않고 부분적으로 철거하고 부분적으로 재개발하는 도시재생방식으로 가야 한다. 더 이상 재개발사업을 명분으로 저소득층을 극한 상황을 몰아가는 일이 있어서는 안 된다. 사회적 약자인 저소득세입자, 영세상인, 영세 교회 등이 피해보지 않는 도시정비사업의 틀이 새롭게 구축되어야 한다. 그래서 사회적 약자에게 피해가 가지 않으면서도 이익이 추구되는 재개발의 틀이 만들어져야 한다.

둘째로 公共의 종합계획과 적극적인 재정투입을 전제로 재개발정책에서의 공공성과 공익성이 강화되어야 한다. 신도시가 되면 지방자치단체의 재산세 수입이 커지므로 재산세 증가분만큼을 국공채의 방식으로 앞당겨 사용하여 지방자치단체가 신도시개발을 위해 재정을 지출해야 한다. 그래서 신도시에 새로 유입되는 주민은 당연히 시세대로 주택을 구입해야 하지만 원주민은 적어도 원주민의 삼분지 이 이상이 그 지역에서 계속 살 수 있도록 특별대책이 강구되어야 한다. 이를 위해 신도시의 공공시설은 정부나 지방자치단체의 예산으로 건설되어야 하며 개발이익 만으로 신도시를 건설하면 안 된다.

셋째로 재개발 지역 세입자의 재정착의 권리가 인정되어야 한다. 일본의 차지차가법 상에 규정된 세입자의 권리를 도시정비사업 지역 임차인에게도 부여해야 한다. 도시정비계획 수립 시 세입자 대책과 임대주택 건립계획을 동시에 수립하고 재개발지역 내 재정착을 원하는 세입자 가구 수 만큼의 서민용 임대주택을 공공의 부담으로 건설, 입주토록 해야 한다. 또 도시정비사업 구역 내에 임대상가를 건설하여 영세 상인과 교회의 재입주를 보장해야 한다. 공공의 부담이 곤란한 경우 용적율을 추가로 부여하여 임대주택을 건설토록 하며, 건설비용은 국민임대주택기금에서 지원해야 한다.

넷째로 주민이 스스로 조합을 만들어 재개발을 하는 경우에는 사전에 주민이 얼마를 부담해야 하는가를 정확하게 알게 하여 주민들이 장미빛 환상에 사로잡혀 재건축에 동의한 후에 쫓겨나는 일이 없도록 하여야 한다.

4. 끝내는 말

지금 재개발지역에 있는 교회들은 주민들과 함께 계속 쫓겨나고 있다. 여기서 교회는 교회만 살아남으려고 하지 않는다. 교회가 살아남아도 주민들이 쫓겨나면 교회역시 생존할 수 없기 때문이다. 재개발지역의 교회들이 김포지역의 경우처럼 90%가 쫓겨나야 한다면 그래서 두세 개의 대형 교회만 살아남는다면 이는 한국교회의 심각한 위기가 아닐 수 없다. 그래서 한국교회는 지금의 재개발 정책이 근본적으로 변화하지 않으면 안 된다고 생각한다. 지금의 재개발 정책이 그대로 존속하는 한 개척교회는 존재할 수가 없다. 이 때문에 한국기독교총연합회는 <재개발문제 대책위원회>를 구성하고 재개발과정에서 쫓겨나는 85%의 주민들의 편에 서서 재개발정책의 근본적인 변화를 촉구하는 일에 나서고 있다. 한국기독교총연합회는 앞으로 재개발과정에서 고통을 겪는 교회와 주민들의 힘을 결집하여 이 문제를 근본적으로 해결하는 일에 앞장설 예정이다.

[편집]본지 기자 다른기사 보기